重慶市萬州區(qū)紀委監(jiān)委針對違規(guī)自定薪酬、超標準超范圍發(fā)放津補貼、借節(jié)日之機變相發(fā)放福利等問題，成立專項檢查組，采取個別談話，調閱財務票據等相關資料的方式，加強監(jiān)督檢查，進一步嚴明紀律。圖為該區(qū)紀檢監(jiān)察干部在區(qū)屬某重點國有企業(yè)開展監(jiān)督。梁光畢 攝
特邀嘉賓
孫紅梅 陜西省榆林市紀委常委、監(jiān)委委員、案件審理室主任
許昊娟 湖南省長沙市紀委監(jiān)委案件審理室主任
王 建 湖北省孝感市紀委監(jiān)委第四監(jiān)督檢查室主任
習近平總書記強調，“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權為民，一絲一毫都不能私用。”近年來，黨中央持續(xù)規(guī)范津貼、補貼發(fā)放工作，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利等問題得到有力糾治，但相關問題具有頑固性、復雜性，必須久久為功、常抓不懈。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利所違反的規(guī)定具體有哪些？違規(guī)發(fā)放有哪些常見手段和形式？新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）增加濫發(fā)福利的處分規(guī)定，實踐中怎樣判斷發(fā)放福利是否違規(guī)？違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與私分國有資產和貪污等行為怎樣區(qū)分？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行交流。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利所違反的規(guī)定具體有哪些，違規(guī)發(fā)放有哪些常見手段和形式？
孫紅梅：清理規(guī)范津貼、補貼、獎金，是改革工資制度和規(guī)范收入分配秩序的一項重要措施，也是促進黨風廉政建設、從源頭預防和治理腐敗的必然要求。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，看似是對干部職工的關心，實則是踐踏紀法底線，慷公家之慨，揩公家之油。《條例》第一百一十四條、《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十五條、《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第二十條以及《國有企業(yè)管理人員處分條例》第二十條，均對違規(guī)發(fā)放財物行為作出處分規(guī)定，列出負面清單。
需要重點把握的是，認定相關行為違紀的前提是“違反有關規(guī)定”，這些規(guī)定主要包括：一是《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等黨內法規(guī)，比如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中明確“禁止違反財經制度批錢批物批項目，禁止用各種借口或巧立名目侵占、揮霍國家和集體財物，禁止違反規(guī)定提高干部待遇標準”。二是《中華人民共和國公務員法》《事業(yè)單位人事管理條例》《住房公積金管理條例》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》等國家法律法規(guī)，其中《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》第四條羅列了違反規(guī)定自行新設項目或者繼續(xù)發(fā)放已經明令取消的津貼補貼等12種違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為。三是《關于規(guī)范公務員津貼補貼問題的通知》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》《機關事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實施辦法》《中央企業(yè)負責人經營業(yè)績考核辦法》《基層工會經費收支管理辦法》以及各省、自治區(qū)、直轄市制定出臺的關于規(guī)范津補貼或福利發(fā)放的相關規(guī)范性文件等，這些文件對工資薪酬福利待遇等加以明確，對違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為予以規(guī)制。
許昊娟：違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題具有頑固性、復雜性，今年4月，全國查處享樂主義、奢靡之風問題5392起，其中查處違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題732起，占比約13.6%，數(shù)量僅次于違規(guī)收送禮金和其他禮品問題。實踐中，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題主要有5種常見情形：一是擴大范圍發(fā)放，比如以值班費、工作表彰為名發(fā)放普惠性質的補助或獎勵；二是超出規(guī)定標準發(fā)放，比如擅自提高標準發(fā)放改革性補貼，超標準繳存住房公積金等；三是違規(guī)自行新設項目發(fā)放，比如巧立名目以購房補助、項目獎勵、股權激勵等名義進行物質性獎勵；四是借重大活動籌備或節(jié)日慶祝之機變相發(fā)放錢物，比如向職工普遍發(fā)放過節(jié)費、慰問費、置裝費等；五是違規(guī)使用資金發(fā)放，比如以辦公用品、會議費等名義虛列開支、套取費用濫發(fā)津補貼或福利。
近年來，此類問題還出現(xiàn)隱形變異的新動向，一是發(fā)放形式隱蔽化。一些單位轉移資金甚至轉嫁成本，通過下屬單位、企業(yè)或社會組織等“曲線”發(fā)放福利。二是資金來源多樣化。有的通過虛列支出報銷、套取費用，甚至設立“小金庫”變相濫發(fā)津補貼或福利。不管形式如何，本質上都是貪欲作祟，紀律規(guī)矩意識淡薄，異化歪曲正常的職工津補貼及福利，社會對此反映強烈，一定程度上影響了黨和政府在人民群眾心中的形象，必須予以嚴肅整治。
新修訂的《條例》增加濫發(fā)福利的處分規(guī)定，實踐中怎樣判斷發(fā)放福利是否違規(guī)？
許昊娟：2017年12月，全國總工會印發(fā)的《基層工會經費收支管理辦法》規(guī)定，工會經費支出中包括職工集體福利支出，即用于基層工會逢年過節(jié)和會員生日、婚喪嫁娶、退休離崗的慰問支出等。判斷發(fā)放福利是否違規(guī)，要做到“四看”，即看發(fā)放時間、看資金來源、看發(fā)放形式、看發(fā)放標準。
一看發(fā)放的時間是否特定。《基層工會經費收支管理辦法》明確，“年節(jié)”是指國家規(guī)定的7個法定節(jié)日，包括新年、春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)、國慶節(jié)和經自治區(qū)以上人民政府批準設立的少數(shù)民族節(jié)日。因此，以上述規(guī)定以外的節(jié)日名義發(fā)放的福利均屬違規(guī)，地方政府另有規(guī)定的除外。會員生日、婚喪嫁娶、退休離崗的慰問支出也要看發(fā)放時間是否與實際相符。
二看資金的來源是否正當。機關、事業(yè)單位等逢年過節(jié)向干部職工發(fā)放一定的節(jié)日福利是有政策依據的，但前提是資金必須從單位的福利費和工會經費中列支，不得通過其他違規(guī)違紀的渠道。若挪用項目經費、私設“小金庫”或是通過下屬單位或管理服務對象的單位發(fā)放等，則屬于違規(guī)違紀行為。
三看發(fā)放形式是否合規(guī)。福利可以發(fā)，但不能隨意發(fā)。2001年《關于嚴禁發(fā)放使用各種代幣券（卡）的緊急通知》，早對單位使用代幣購物券（卡）給職工發(fā)放福利提出了禁止性要求。《基層工會經費收支管理辦法》規(guī)定，節(jié)日慰問品原則上為符合中國傳統(tǒng)節(jié)日習慣的用品和職工群眾必需的生活用品等，基層工會可結合實際采取便捷靈活的發(fā)放方式。實踐中，為便于發(fā)放和領取，也可以以發(fā)放提貨券、消費券形式代替實物發(fā)放，諸如糧油券、指定商店蛋糕券等。若以現(xiàn)金、購物卡等其他形式發(fā)放福利的，則可能違規(guī)違紀。
四看發(fā)放標準是否適當。福利不同于工資、獎金等作為酬勞的經濟性利益，其本質是在傳統(tǒng)節(jié)日或特殊時間點對單位職工的慰問，發(fā)放的用品也主要是符合傳統(tǒng)節(jié)日習俗的用品和職工必需的生活用品，因此其價值不應過高。各地也就福利發(fā)放的標準進行了規(guī)定，若發(fā)放用品的價值明顯超出規(guī)定標準，則構成違規(guī)違紀。
王建：《條例》第一百一十四條增寫“濫發(fā)福利”的處分規(guī)定，進一步細化對違反中央八項規(guī)定精神行為的處分條款。判斷發(fā)放福利行為是否違規(guī)，需要緊扣違紀構成要件。
一是明確違紀主體。該違紀行為的主體一般是黨和國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、人民團體、基層群眾性自治組織等單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。在監(jiān)督執(zhí)紀中，應重點調取相關人員主體身份材料、任職分工文件等，確定違紀主體。
二是明確政策依據。在監(jiān)督執(zhí)紀中，要注意調取各地發(fā)放福利的相關政策性文件、經費管理使用文件或制度規(guī)定，比如湖北省各單位通用的《湖北省基層工會經費收支管理實施細則》等，從制度依據方面進行審核。
三是明確主觀意圖。違規(guī)發(fā)放福利行為存在明知而為的主觀故意。應調取班子集體研究記錄，如會議紀要、簽批手續(xù)，從議定環(huán)節(jié)來精準確定追責范圍。需要注意的是，在集體決策過程中明確表示反對的不予追究責任。
四是明確違規(guī)發(fā)放福利的行為。調取發(fā)放福利的手續(xù)材料，如財務支出憑證、發(fā)放人員名單、相關銀行卡流水、簽收單據等證據材料，同時還要關注是否有隱形變異發(fā)放福利的行為，為后續(xù)推動整改治理打下基礎。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與私分國有資產和貪污等行為怎樣區(qū)分，對于該違紀行為的相關牽連行為如何處理？
王建：違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與私分國有資產在客觀方面都是將公共財產分給個人，但仍有實質上的區(qū)別。一是主觀目的不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的主觀目的是違規(guī)給單位職工牟取福利，而私分國有資產是明知道不應當私分國家資產，故意以各種借口私分、侵占。二是資金來源和社會危害性不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利通常是將單位能自主支配的錢款違規(guī)分配給單位職工，其社會危害性相對較小。而私分國有資產則是將明文規(guī)定應上繳財政的收入予以隱匿、留存分配，危害性直接表現(xiàn)為破壞國家財政收支政策的貫徹落實，影響國家財政的正常收入，社會危害性更為嚴重。三是發(fā)放的手段和金額不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，是對本單位具有自主支配權的資金進行違規(guī)分發(fā)，其分配情況通常會反映、記載在財務收支賬目上，往往有賬可查，且在認定違紀時沒有最低金額標準。而私分國有資產往往采取騙取、隱瞞等手段，且只有數(shù)額較大時，即累計金額達到10萬元，才構成犯罪，達不到數(shù)額較大標準的，按照《條例》紀法銜接條款處理。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與個人貪污行為容易區(qū)分，可能引起混淆的是與共同貪污如何區(qū)分。首先在主體上，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的違紀主體范圍相對較窄，為單位中負有領導責任或直接責任的人員，而共同貪污則無此限制，國家工作人員和受國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員均可成為犯罪主體，非上述人員也可與上述人員構成共同貪污。其次在主觀上，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的主觀目的是違反管理制度，給單位干部職工違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，通常是單位集體決定，體現(xiàn)集體意志，而共同貪污主觀上是行為人具有共同非法占有公共財物的故意，體現(xiàn)的是涉案人員個體的意志，不是單位集體意志。最后在客觀行為表現(xiàn)上，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利相對公開，通常由單位職工普遍領取，而共同貪污則通常采取較為隱秘的手段，只在參與貪污行為的幾個人之間進行分配。
孫紅梅：違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題政策性強，社會關注度也較高。此類問題紀法關系較為復雜，表現(xiàn)形式亦多種多樣，可能存在相關牽連問題。實踐中，可以從以下幾個方面進行區(qū)別認定處理。
若以發(fā)放津補貼或福利的形式，變相將國有資產集體私分給個人，涉嫌職務違法犯罪的，依據《條例》紀法銜接條款認定處理。
若違規(guī)擠占、套取、挪用財政資金用于違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，同時觸犯兩個以上紀律條款，考慮到前后行為具有牽連關系，違規(guī)獲取資金系為違規(guī)發(fā)放津補貼或福利采取的手段，一般應當按照從一重的處罰原則認定處理。比如，在鄉(xiāng)村振興領域將克扣群眾的財物用于濫發(fā)津補貼或福利，由于在鄉(xiāng)村振興領域克扣群眾財物屬于從重或加重處分的情形，屬于處分較重的條款，則應當適用《條例》第一百二十二條，以違反群眾紀律定性處理。
若違規(guī)設立“小金庫”后，使用“小金庫”中的部分款項提高福利補貼標準或者擴大福利補貼范圍、濫發(fā)獎金實物的，一般應同時懲處設立“小金庫”和違規(guī)發(fā)放津補貼或福利違紀行為。使用“小金庫”款項進行其他違紀或違法涉嫌犯罪行為的，也應分別予以認定處理。
此外，需要特別說明的是，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為若發(fā)生在2012年12月4日前，適用《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》有關規(guī)定定性處理。中央八項規(guī)定出臺后，此類違紀行為均應認定為違反中央八項規(guī)定精神問題。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利案件中，怎樣追究有關人員責任以及處理涉案財物？辦理此類案件需要注意哪些問題？
許昊娟：實踐中，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利通常是集體決定，其責任主體是單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。這里的直接責任人員，是指實施了違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為，造成了損害后果的人員；負有責任的領導人員，是指承擔一定領導職責，直接作出或者參與作出違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的決策，或者疏于管理，對違紀行為或造成的損害后果負有責任的人員。追究責任時，應當根據相關人員的身份，依據黨紀法規(guī)區(qū)分責任，按照情節(jié)輕重給予相應處分，在決策過程中明確表明反對意見的除外。
在進行責任認定時，要區(qū)分決策環(huán)節(jié)是集體研究決定還是個人決定。此類行為的違規(guī)決策主要有3種情形：一是領導人員直接作出違反規(guī)定的決策，交由具體實施人員執(zhí)行；二是工作人員建議，領導人員同意，再由具體實施人員執(zhí)行；三是經集體研究作出，領導人員主持會議集體研究并拍板決定。上述情形中，違規(guī)發(fā)放行為如果是領導個人作出錯誤決定，或經其批準錯誤建議后執(zhí)行的，領導個人應負直接責任；如果錯誤決定是經集體研究作出，一般情況下，參加集體研究、贊同錯誤決定的所有領導人員都應承擔領導責任，其中起決定作用者或直接主管者應負主要領導責任，其他領導人員應負重要領導責任。對具體工作人員而言，提出違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的建議或主張，并獲得批準執(zhí)行的，應承擔直接責任，具體經辦人員根據其所起的作用，承擔相應責任。
此外，對于所在單位違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為持續(xù)時間長、涉及金額大、屢禁不止的，除追究相關責任人員違規(guī)發(fā)放的責任外，還要追究履行全面從嚴治黨主體責任、監(jiān)督責任不力人員的責任。
在處置此類案件涉案財物時，紀檢監(jiān)察機關必須嚴格依規(guī)依紀依法予以準確界定、規(guī)范處置。既要堅持任何人不因違紀行為得利的原則，精準確定違規(guī)發(fā)放的范圍、區(qū)分其資金來源，予以收繳或責令退賠；也要堅持具體問題具體分析，結合問題發(fā)生時間、性質、影響、標準、政策依據等因素，統(tǒng)籌考慮紀法、政策、情理，合理確定清退范圍、對象和數(shù)額，實現(xiàn)政治效果、紀法效果和社會效果相統(tǒng)一。
孫紅梅：各級紀檢監(jiān)察機關要切實認清違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題的政治危害，準確把握案發(fā)規(guī)律和特點，既督促主責單位和行業(yè)主管部門落實好自身責任，又強化“監(jiān)督的再監(jiān)督”，真正做到對干部職工的正常福利予以維護，對違規(guī)發(fā)放的堅決糾正，對頂風違紀、濫發(fā)津補貼或福利的嚴肅查處。在辦理此類案件過程中，需要注意把握以下幾個方面的問題：
一是不同主體適用規(guī)定不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為的主體一般是黨和國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、人民團體、基層群眾性自治組織等單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。在監(jiān)督執(zhí)紀工作中，應根據不同主體身份以及違紀發(fā)生時間適用不同規(guī)定給予相應黨紀政務處分。
二是不同責任的處理不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，多是由集體決定。進行責任認定時，參與集體決策的相關人員都需要承擔違紀責任，其中在集體決策中起決定作用的主要負責人，要承擔主要責任，但在集體決策過程中明確表示反對的不受追究。
三是準確區(qū)分與正當勞務費的區(qū)別。勞務費是指具有特定專業(yè)知識的公務員、事業(yè)單位工作人員等在政府采購、課題研究、學習培訓中提供評估、咨詢、授課等勞務，依據規(guī)定領取的正當報酬。實踐中，要準確判斷正當?shù)膭趧召M和以勞務費為名濫發(fā)財物的行為，主要看勞務費發(fā)放是否有明確政策依據、范圍標準、提供的勞務是否系本職工作、勞務活動是否經過批準、是否真實提供了勞務、是否影響了公正執(zhí)行公務等。當然，有“發(fā)”的行為，相對也就有“領”的行為，既要追究違規(guī)發(fā)放者責任，也要注意由領取者退賠不當所得。
作風建設永遠在路上。各級黨組織和紀檢監(jiān)察機關要以開展黨紀學習教育為契機，堅持黨性黨風黨紀一起抓，持續(xù)加大對違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題清理整頓力度，著力補齊制度短板、推動標本兼治，不斷把作風建設引向深入。
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