重慶市萬州區(qū)紀委監(jiān)委針對違規(guī)自定薪酬、超標準超范圍發(fā)放津補貼、借節(jié)日之機變相發(fā)放福利等問題，成立專項檢查組，采取個別談話，調(diào)閱財務票據(jù)等相關資料的方式，加強監(jiān)督檢查，進一步嚴明紀律。圖為該區(qū)紀檢監(jiān)察干部在區(qū)屬某重點國有企業(yè)開展監(jiān)督。梁光畢 攝
特邀嘉賓
孫紅梅 陜西省榆林市紀委常委、監(jiān)委委員、案件審理室主任
許昊娟 湖南省長沙市紀委監(jiān)委案件審理室主任
王 建 湖北省孝感市紀委監(jiān)委第四監(jiān)督檢查室主任
習近平總書記強調(diào)，“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權(quán)為民，一絲一毫都不能私用。”近年來，黨中央持續(xù)規(guī)范津貼、補貼發(fā)放工作，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利等問題得到有力糾治，但相關問題具有頑固性、復雜性，必須久久為功、常抓不懈。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利所違反的規(guī)定具體有哪些？違規(guī)發(fā)放有哪些常見手段和形式？新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）增加濫發(fā)福利的處分規(guī)定，實踐中怎樣判斷發(fā)放福利是否違規(guī)？違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與私分國有資產(chǎn)和貪污等行為怎樣區(qū)分？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行交流。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利所違反的規(guī)定具體有哪些，違規(guī)發(fā)放有哪些常見手段和形式？
孫紅梅：清理規(guī)范津貼、補貼、獎金，是改革工資制度和規(guī)范收入分配秩序的一項重要措施，也是促進黨風廉政建設、從源頭預防和治理腐敗的必然要求。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，看似是對干部職工的關心，實則是踐踏紀法底線，慷公家之慨，揩公家之油。《條例》第一百一十四條、《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十五條、《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》第二十條以及《國有企業(yè)管理人員處分條例》第二十條，均對違規(guī)發(fā)放財物行為作出處分規(guī)定，列出負面清單。
需要重點把握的是，認定相關行為違紀的前提是“違反有關規(guī)定”，這些規(guī)定主要包括：一是《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，比如《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》中明確“禁止違反財經(jīng)制度批錢批物批項目，禁止用各種借口或巧立名目侵占、揮霍國家和集體財物，禁止違反規(guī)定提高干部待遇標準”。二是《中華人民共和國公務員法》《事業(yè)單位人事管理條例》《住房公積金管理條例》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》等國家法律法規(guī)，其中《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》第四條羅列了違反規(guī)定自行新設項目或者繼續(xù)發(fā)放已經(jīng)明令取消的津貼補貼等12種違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為。三是《關于規(guī)范公務員津貼補貼問題的通知》《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》《機關事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實施辦法》《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》以及各省、自治區(qū)、直轄市制定出臺的關于規(guī)范津補貼或福利發(fā)放的相關規(guī)范性文件等，這些文件對工資薪酬福利待遇等加以明確，對違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為予以規(guī)制。
許昊娟：違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題具有頑固性、復雜性，今年4月，全國查處享樂主義、奢靡之風問題5392起，其中查處違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題732起，占比約13.6%，數(shù)量僅次于違規(guī)收送禮金和其他禮品問題。實踐中，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題主要有5種常見情形：一是擴大范圍發(fā)放，比如以值班費、工作表彰為名發(fā)放普惠性質(zhì)的補助或獎勵；二是超出規(guī)定標準發(fā)放，比如擅自提高標準發(fā)放改革性補貼，超標準繳存住房公積金等；三是違規(guī)自行新設項目發(fā)放，比如巧立名目以購房補助、項目獎勵、股權(quán)激勵等名義進行物質(zhì)性獎勵；四是借重大活動籌備或節(jié)日慶祝之機變相發(fā)放錢物，比如向職工普遍發(fā)放過節(jié)費、慰問費、置裝費等；五是違規(guī)使用資金發(fā)放，比如以辦公用品、會議費等名義虛列開支、套取費用濫發(fā)津補貼或福利。
近年來，此類問題還出現(xiàn)隱形變異的新動向，一是發(fā)放形式隱蔽化。一些單位轉(zhuǎn)移資金甚至轉(zhuǎn)嫁成本，通過下屬單位、企業(yè)或社會組織等“曲線”發(fā)放福利。二是資金來源多樣化。有的通過虛列支出報銷、套取費用，甚至設立“小金庫”變相濫發(fā)津補貼或福利。不管形式如何，本質(zhì)上都是貪欲作祟，紀律規(guī)矩意識淡薄，異化歪曲正常的職工津補貼及福利，社會對此反映強烈，一定程度上影響了黨和政府在人民群眾心中的形象，必須予以嚴肅整治。
新修訂的《條例》增加濫發(fā)福利的處分規(guī)定，實踐中怎樣判斷發(fā)放福利是否違規(guī)？
許昊娟：2017年12月，全國總工會印發(fā)的《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》規(guī)定，工會經(jīng)費支出中包括職工集體福利支出，即用于基層工會逢年過節(jié)和會員生日、婚喪嫁娶、退休離崗的慰問支出等。判斷發(fā)放福利是否違規(guī)，要做到“四看”，即看發(fā)放時間、看資金來源、看發(fā)放形式、看發(fā)放標準。
一看發(fā)放的時間是否特定。《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》明確，“年節(jié)”是指國家規(guī)定的7個法定節(jié)日，包括新年、春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)、國慶節(jié)和經(jīng)自治區(qū)以上人民政府批準設立的少數(shù)民族節(jié)日。因此，以上述規(guī)定以外的節(jié)日名義發(fā)放的福利均屬違規(guī)，地方政府另有規(guī)定的除外。會員生日、婚喪嫁娶、退休離崗的慰問支出也要看發(fā)放時間是否與實際相符。
二看資金的來源是否正當。機關、事業(yè)單位等逢年過節(jié)向干部職工發(fā)放一定的節(jié)日福利是有政策依據(jù)的，但前提是資金必須從單位的福利費和工會經(jīng)費中列支，不得通過其他違規(guī)違紀的渠道。若挪用項目經(jīng)費、私設“小金庫”或是通過下屬單位或管理服務對象的單位發(fā)放等，則屬于違規(guī)違紀行為。
三看發(fā)放形式是否合規(guī)。福利可以發(fā)，但不能隨意發(fā)。2001年《關于嚴禁發(fā)放使用各種代幣券（卡）的緊急通知》，早對單位使用代幣購物券（卡）給職工發(fā)放福利提出了禁止性要求。《基層工會經(jīng)費收支管理辦法》規(guī)定，節(jié)日慰問品原則上為符合中國傳統(tǒng)節(jié)日習慣的用品和職工群眾必需的生活用品等，基層工會可結(jié)合實際采取便捷靈活的發(fā)放方式。實踐中，為便于發(fā)放和領取，也可以以發(fā)放提貨券、消費券形式代替實物發(fā)放，諸如糧油券、指定商店蛋糕券等。若以現(xiàn)金、購物卡等其他形式發(fā)放福利的，則可能違規(guī)違紀。
四看發(fā)放標準是否適當。福利不同于工資、獎金等作為酬勞的經(jīng)濟性利益，其本質(zhì)是在傳統(tǒng)節(jié)日或特殊時間點對單位職工的慰問，發(fā)放的用品也主要是符合傳統(tǒng)節(jié)日習俗的用品和職工必需的生活用品，因此其價值不應過高。各地也就福利發(fā)放的標準進行了規(guī)定，若發(fā)放用品的價值明顯超出規(guī)定標準，則構(gòu)成違規(guī)違紀。
王建：《條例》第一百一十四條增寫“濫發(fā)福利”的處分規(guī)定，進一步細化對違反中央八項規(guī)定精神行為的處分條款。判斷發(fā)放福利行為是否違規(guī)，需要緊扣違紀構(gòu)成要件。
一是明確違紀主體。該違紀行為的主體一般是黨和國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、人民團體、基層群眾性自治組織等單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。在監(jiān)督執(zhí)紀中，應重點調(diào)取相關人員主體身份材料、任職分工文件等，確定違紀主體。
二是明確政策依據(jù)。在監(jiān)督執(zhí)紀中，要注意調(diào)取各地發(fā)放福利的相關政策性文件、經(jīng)費管理使用文件或制度規(guī)定，比如湖北省各單位通用的《湖北省基層工會經(jīng)費收支管理實施細則》等，從制度依據(jù)方面進行審核。
三是明確主觀意圖。違規(guī)發(fā)放福利行為存在明知而為的主觀故意。應調(diào)取班子集體研究記錄，如會議紀要、簽批手續(xù)，從議定環(huán)節(jié)來精準確定追責范圍。需要注意的是，在集體決策過程中明確表示反對的不予追究責任。
四是明確違規(guī)發(fā)放福利的行為。調(diào)取發(fā)放福利的手續(xù)材料，如財務支出憑證、發(fā)放人員名單、相關銀行卡流水、簽收單據(jù)等證據(jù)材料，同時還要關注是否有隱形變異發(fā)放福利的行為，為后續(xù)推動整改治理打下基礎。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與私分國有資產(chǎn)和貪污等行為怎樣區(qū)分，對于該違紀行為的相關牽連行為如何處理？
王建：違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與私分國有資產(chǎn)在客觀方面都是將公共財產(chǎn)分給個人，但仍有實質(zhì)上的區(qū)別。一是主觀目的不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的主觀目的是違規(guī)給單位職工牟取福利，而私分國有資產(chǎn)是明知道不應當私分國家資產(chǎn)，故意以各種借口私分、侵占。二是資金來源和社會危害性不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利通常是將單位能自主支配的錢款違規(guī)分配給單位職工，其社會危害性相對較小。而私分國有資產(chǎn)則是將明文規(guī)定應上繳財政的收入予以隱匿、留存分配，危害性直接表現(xiàn)為破壞國家財政收支政策的貫徹落實，影響國家財政的正常收入，社會危害性更為嚴重。三是發(fā)放的手段和金額不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，是對本單位具有自主支配權(quán)的資金進行違規(guī)分發(fā)，其分配情況通常會反映、記載在財務收支賬目上，往往有賬可查，且在認定違紀時沒有最低金額標準。而私分國有資產(chǎn)往往采取騙取、隱瞞等手段，且只有數(shù)額較大時，即累計金額達到10萬元，才構(gòu)成犯罪，達不到數(shù)額較大標準的，按照《條例》紀法銜接條款處理。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利與個人貪污行為容易區(qū)分，可能引起混淆的是與共同貪污如何區(qū)分。首先在主體上，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的違紀主體范圍相對較窄，為單位中負有領導責任或直接責任的人員，而共同貪污則無此限制，國家工作人員和受國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員均可成為犯罪主體，非上述人員也可與上述人員構(gòu)成共同貪污。其次在主觀上，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的主觀目的是違反管理制度，給單位干部職工違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，通常是單位集體決定，體現(xiàn)集體意志，而共同貪污主觀上是行為人具有共同非法占有公共財物的故意，體現(xiàn)的是涉案人員個體的意志，不是單位集體意志。最后在客觀行為表現(xiàn)上，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利相對公開，通常由單位職工普遍領取，而共同貪污則通常采取較為隱秘的手段，只在參與貪污行為的幾個人之間進行分配。
孫紅梅：違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題政策性強，社會關注度也較高。此類問題紀法關系較為復雜，表現(xiàn)形式亦多種多樣，可能存在相關牽連問題。實踐中，可以從以下幾個方面進行區(qū)別認定處理。
若以發(fā)放津補貼或福利的形式，變相將國有資產(chǎn)集體私分給個人，涉嫌職務違法犯罪的，依據(jù)《條例》紀法銜接條款認定處理。
若違規(guī)擠占、套取、挪用財政資金用于違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，同時觸犯兩個以上紀律條款，考慮到前后行為具有牽連關系，違規(guī)獲取資金系為違規(guī)發(fā)放津補貼或福利采取的手段，一般應當按照從一重的處罰原則認定處理。比如，在鄉(xiāng)村振興領域?qū)⒖丝廴罕姷呢斘镉糜跒E發(fā)津補貼或福利，由于在鄉(xiāng)村振興領域克扣群眾財物屬于從重或加重處分的情形，屬于處分較重的條款，則應當適用《條例》第一百二十二條，以違反群眾紀律定性處理。
若違規(guī)設立“小金庫”后，使用“小金庫”中的部分款項提高福利補貼標準或者擴大福利補貼范圍、濫發(fā)獎金實物的，一般應同時懲處設立“小金庫”和違規(guī)發(fā)放津補貼或福利違紀行為。使用“小金庫”款項進行其他違紀或違法涉嫌犯罪行為的，也應分別予以認定處理。
此外，需要特別說明的是，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為若發(fā)生在2012年12月4日前，適用《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》有關規(guī)定定性處理。中央八項規(guī)定出臺后，此類違紀行為均應認定為違反中央八項規(guī)定精神問題。
違規(guī)發(fā)放津補貼或福利案件中，怎樣追究有關人員責任以及處理涉案財物？辦理此類案件需要注意哪些問題？
許昊娟：實踐中，違規(guī)發(fā)放津補貼或福利通常是集體決定，其責任主體是單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。這里的直接責任人員，是指實施了違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為，造成了損害后果的人員；負有責任的領導人員，是指承擔一定領導職責，直接作出或者參與作出違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的決策，或者疏于管理，對違紀行為或造成的損害后果負有責任的人員。追究責任時，應當根據(jù)相關人員的身份，依據(jù)黨紀法規(guī)區(qū)分責任，按照情節(jié)輕重給予相應處分，在決策過程中明確表明反對意見的除外。
在進行責任認定時，要區(qū)分決策環(huán)節(jié)是集體研究決定還是個人決定。此類行為的違規(guī)決策主要有3種情形：一是領導人員直接作出違反規(guī)定的決策，交由具體實施人員執(zhí)行；二是工作人員建議，領導人員同意，再由具體實施人員執(zhí)行；三是經(jīng)集體研究作出，領導人員主持會議集體研究并拍板決定。上述情形中，違規(guī)發(fā)放行為如果是領導個人作出錯誤決定，或經(jīng)其批準錯誤建議后執(zhí)行的，領導個人應負直接責任；如果錯誤決定是經(jīng)集體研究作出，一般情況下，參加集體研究、贊同錯誤決定的所有領導人員都應承擔領導責任，其中起決定作用者或直接主管者應負主要領導責任，其他領導人員應負重要領導責任。對具體工作人員而言，提出違規(guī)發(fā)放津補貼或福利的建議或主張，并獲得批準執(zhí)行的，應承擔直接責任，具體經(jīng)辦人員根據(jù)其所起的作用，承擔相應責任。
此外，對于所在單位違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為持續(xù)時間長、涉及金額大、屢禁不止的，除追究相關責任人員違規(guī)發(fā)放的責任外，還要追究履行全面從嚴治黨主體責任、監(jiān)督責任不力人員的責任。
在處置此類案件涉案財物時，紀檢監(jiān)察機關必須嚴格依規(guī)依紀依法予以準確界定、規(guī)范處置。既要堅持任何人不因違紀行為得利的原則，精準確定違規(guī)發(fā)放的范圍、區(qū)分其資金來源，予以收繳或責令退賠；也要堅持具體問題具體分析，結(jié)合問題發(fā)生時間、性質(zhì)、影響、標準、政策依據(jù)等因素，統(tǒng)籌考慮紀法、政策、情理，合理確定清退范圍、對象和數(shù)額，實現(xiàn)政治效果、紀法效果和社會效果相統(tǒng)一。
孫紅梅：各級紀檢監(jiān)察機關要切實認清違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題的政治危害，準確把握案發(fā)規(guī)律和特點，既督促主責單位和行業(yè)主管部門落實好自身責任，又強化“監(jiān)督的再監(jiān)督”，真正做到對干部職工的正常福利予以維護，對違規(guī)發(fā)放的堅決糾正，對頂風違紀、濫發(fā)津補貼或福利的嚴肅查處。在辦理此類案件過程中，需要注意把握以下幾個方面的問題：
一是不同主體適用規(guī)定不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利行為的主體一般是黨和國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、人民團體、基層群眾性自治組織等單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。在監(jiān)督執(zhí)紀工作中，應根據(jù)不同主體身份以及違紀發(fā)生時間適用不同規(guī)定給予相應黨紀政務處分。
二是不同責任的處理不同。違規(guī)發(fā)放津補貼或福利，多是由集體決定。進行責任認定時，參與集體決策的相關人員都需要承擔違紀責任，其中在集體決策中起決定作用的主要負責人，要承擔主要責任，但在集體決策過程中明確表示反對的不受追究。
三是準確區(qū)分與正當勞務費的區(qū)別。勞務費是指具有特定專業(yè)知識的公務員、事業(yè)單位工作人員等在政府采購、課題研究、學習培訓中提供評估、咨詢、授課等勞務，依據(jù)規(guī)定領取的正當報酬。實踐中，要準確判斷正當?shù)膭趧召M和以勞務費為名濫發(fā)財物的行為，主要看勞務費發(fā)放是否有明確政策依據(jù)、范圍標準、提供的勞務是否系本職工作、勞務活動是否經(jīng)過批準、是否真實提供了勞務、是否影響了公正執(zhí)行公務等。當然，有“發(fā)”的行為，相對也就有“領”的行為，既要追究違規(guī)發(fā)放者責任，也要注意由領取者退賠不當所得。
作風建設永遠在路上。各級黨組織和紀檢監(jiān)察機關要以開展黨紀學習教育為契機，堅持黨性黨風黨紀一起抓，持續(xù)加大對違規(guī)發(fā)放津補貼或福利問題清理整頓力度，著力補齊制度短板、推動標本兼治，不斷把作風建設引向深入。
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